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深入学习贯彻党的十九大精神谱写新时代乡村振兴新篇章

时间:2018-01-02
来源:河南日报
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核心提示

全面建成小康社会,实现社会主义现代化,农业农村不可或缺。实施乡村振兴战略,是党的十九大明确提出的重大战略部署,为有效解决城乡发展不均衡、农业农村发展不充分问题指明了方向。如何按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化,是今后解决“三农”问题的关键。河南理工大学城乡发展与社会治理研究中心在城乡统筹发展、新型城镇化、城乡一体化等已有研究成果的基础上,聚焦乡村振兴战略这一新时代命题,提出了一些新思想、新观点、新思路和新措施,对有效促进我省城乡融合发展和乡村振兴、奋力谱写新时代中原更加出彩新篇章,具有较强理论价值和现实意义。

以城乡融合发展推动乡村振兴战略实施

□张 锟

党的十九大报告明确提出要实施“乡村振兴战略”,坚持农业农村优先发展,按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求,建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化。这就为解决城乡发展不均衡、农业农村发展不充分问题指明了方向。

坚持以社会主义现代化为统领,明确实施乡村振兴战略的总任务

十九大报告指出,从全面建成小康社会到基本实现现代化,再到全面建成社会主义现代化强国,是新时代中国特色社会主义发展的战略安排。实现现代化,需要城市和乡村共同进步,农业农村不能缺席。马克思、恩格斯认为,在人类社会发展进程中,城乡关系一般要经历由“一体”到“分离”到“联系”最终到“融合”的过程。我国城乡建设和发展的历史实践也充分表明,城市和乡村不可分割,城乡融合发展是大逻辑,也是社会主义现代化的基本要求。在我国社会主义现代化建设进入新时代的关键阶段,农业农村发展是短板,实施乡村振兴战略,就是为了补齐农业农村发展短板,加快推进农业农村现代化。

补齐农业农村发展短板,需要进一步推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展,以新型工业化、信息化、城镇化带动农业现代化,进而带动农村现代化;补齐农业农村发展短板,需要建立城乡融合发展体制机制,以新型城镇化和乡村振兴战略引领城乡统筹发展,推动城乡一体化发展;补齐农业农村发展短板,要坚持以人文本的理念,更多关注乡村人口的全面发展需求,以新型职业农民和农村居民支撑和推进农业农村现代化。

坚持城乡统筹发展基本策略,找准实施乡村振兴战略的着力点

中国特色社会主义进入新时代,我国社会生产力水平总体上显著提高,但城乡发展不平衡和农村农业发展不充分的问题更加突出。乡村振兴战略必须着眼于缩小城乡差距、工农业差距和城乡居民收入差距,在统筹城乡发展上下功夫。

统筹县域城乡发展规划,着力构建新型城乡空间格局。要以城乡统筹为手段,结合区域协调发展战略的实施,以人口、资源、环境的适应性需要出发,按照农村农业优化发展的原则和产业兴旺、生态宜居的要求,按照“都市田园”理念,细化优化包括人口迁移与集聚、劳动力就业与产业分布、环境保护与生态维护、基础设施布局与建设等在内的体系完整的城乡发展规划,逐步打破城乡功能区域分割形态,着力构建适应乡村振兴和新型城镇化需要的城乡空间格局,形成以主城区、重点镇、新型社区和传统村落为主要节点、以产业和生态为基本支撑的城乡体系。

加大涉农产业发展支持力度,着力构建区域现代农业产业化体系。要以市场为导向,以经济效益为中心,以主导产业、产品为重点,优化组合各种生产要素,大力发展现代农业,实行区域化布局、专业化生产、规模化建设、系列化加工、社会化服务、企业化管理,形成种养加工和农工商贸科教一体化经营,构建现代农业产业体系、生产体系、经营体系。要发展多种形式适度规模经营,培育新型农业经营主体,健全农业社会化服务体系,实现小农户和现代农业发展有机衔接。要促进农村一二三产业融合发展,支持和鼓励农民就业创业,拓宽增收渠道,使农业走上自我发展、自我积累、自我约束、自我调节的良性发展轨道,从整体上推进传统农业向现代农业转变。

消除资源要素自由流动的制度羁绊,着力提高农业农村发展效率。资本、技术、劳动力等资源要素在城乡之间的自由流动是市场经济的内在要求,是实现城乡要素相互结合、优化配置的前提,是推动二元经济结构转化和城乡一体化发展的内在动力,从制度上消除影响城乡资源要素自由流动的羁绊,才能有效解决城乡发展的诸多矛盾和问题。要以户籍制度改革、农村土地“三权分置”和一二三产融合发展等为契机,着力建立城乡统一的资源要素流动市场,促进城乡发展资源要素有效流动,切实解放和发展生产力,增强农村发展动力,提高城乡发展尤其是农业农村发展质量和效率。

壮大农村集体经济,着力增强乡村自我发展能力。十九大报告强调指出,要巩固和完善农村基本经营制度,深化农村土地制度改革,完善承包地“三权”分置制度,深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济。同时还指出,要保持土地承包关系稳定并长久不变,第二轮土地承包到期后再延长三十年。这就进一步明确了农村土地等财产集体所有的经济性质,强调了家庭承包经营和集体经营并存长期不变的政策要求。为此,要进一步建立健全农村集体经济组织,通过完善政策法规引导农村集体经济组织在家庭承包经营的基础上,正确处理国家、集体、个人三者的利益关系,提高统分结合的双层经营体制“统”的能力,以农村土地“三权”分置为契机,深化农村集体产权制度改革,创新集体产权经营方式,充分利用集体资源,壮大经济实力,增强乡村自我发展活力。

加强县域村镇整理和乡村生态修复,着力改善乡村生活生态环境。乡村振兴战略内涵丰富,乡村生态宜居也是其重要内容。必须着力加大县域城镇街区和重点村庄的统筹改造和治理,加快推动城镇基础设施向农村延伸,在保持乡村文化和风情的基础上,注重优化乡村功能布局,提升乡村居住品质,提升乡村生活质量。要着力统筹城乡生态系统,加强域内山水林田湖草的系统治理,不断推进全域景观塑造,美化生存环境,构建产田相融、城田相融、城乡一体的新型城乡形态,实现乡村高质量发展。

创新基层社区治理模式,着力改善乡村社会生活秩序。乡村有效治理既是加强基层民主法治建设的应有之义,又是实现农村农业现代化目标、解放和发展农村生产力的重要保障。要通过城乡基层治理体系建设,着力改善乡村社会生活秩序,实现乡村稳定和谐。要加强农村基层基础工作,健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。坚持党对基层工作的领导,建立健全农村基层组织,强化党支部的堡垒作用。鼓励农民积极参与村务管理,引导农民有序参与乡村治理,提升自我管理和自我服务水平。完善乡村法律服务体系,引导基层干部群众形成依法办事的思想自觉,强化法律在维护群众利益、化解社会矛盾中的作用。要通过村规民约等载体,淳厚民风民俗,传承乡贤文化,营造风清气正的淳朴乡风,将社会主义核心价值观与日常生活紧密联系起来,塑造德治秩序。

创新完善城乡融合发展体制机制,推动乡村振兴战略实施的新举措

习近平总书记指出,改革开放是当代中国发展进步的活力之源,是我们党和人民大踏步赶上时代前进步伐的重要法宝,是坚持和发展中国特色社会主义的必由之路。实施乡村振兴战略,加快农业农村现代化,必须进一步深化城乡融合发展的一系列改革,为乡村振兴提供体制机制保障。

深化产业制度改革,以农产品加工业发展为重点促进乡村现代农业和二、三产业深度融合发展。要通过政策调整,引导农产品加工业在原产地布局,破解农业产业化发展严重不足、优质安全食品有效供给不足、农产品价值实现和农民增收困境等结构性矛盾。以农产品加工业的发展引导和带动现代农业、农业机械制造业、农业农村生产生活服务业等产业融合发展,建立工业反哺农业、城市支持乡村的产业支撑,进而促进农业农村发展和乡村居民增收。要创新乡村经济组织,加大新型农业经营主体的培育和引进力度,允许和鼓励国有企业在村镇投资涉农产业。

深化户籍和就业制度改革,以鼓励支持涉农人口就业创业为重点促进乡村人口优化流动。在全面取消农业户口与非农业户口性质区分基础上,加快实施全域人口居住证制度,并统筹推进相关配套制度改革,逐步剥现行户籍制度背后的保障福利等待遇,建立居住证与基本公共服务供给衔接机制,逐步实现基本公共服务的均等化。加大新型农民培训培养力度,大力鼓励务工返乡和其他各类人员到乡村就业创业,允许和鼓励非国家公务人员在城乡兼业,促进现有农村人口优化流动和城乡人口双向流动。

深化农村集体产权制度改革,以农村土地制度改革为重点加速农村资本优化流动。要大力推进农村土地制度改革,以农村土地确权登记为基础,在严守“土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损”的前提下,加快农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点,充分发挥土地在加快城乡发展中的基础作用。要积极推进农村集体资产股权化改革,建立科学的农村集体资产经营权利配置结构,完善集体产权交易服务机制,加快农村资本的优化流动,有效激发农村资本的潜在效益。

深化住房制度改革,从满足城乡居民多层次居住需求为重点促进村镇社区建设和传统村落品质提升。要从满足城乡居民多元居住需求出发,坚持住房的居住属性和租售并举原则,构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系,建立健全经济、适用、环保、节能、安全的住房标准体系。要通过住房制度的杠杆作用,正确引导城乡居民和社会资金关注并参与村镇社区建设和传统村落的品质提升,可以允许城乡居民同时在城乡拥有住房。

深化金融制度改革,以创新多元化金融服务体系为重点推动金融机构上山下乡。要加快推进农村金融供给侧结构性改革,以促进金融机构多元化、多样化为重点,实现金融组织机构体系创新、业务创新,根据现代农业发展需求,消除农业经营主体进入信贷市场的障碍,增强商业金融机构服务农业经营主体的内生动力。建立常态化的农村普惠金融教育,提升农业经营主体的金融意识、信用意识、法律意识,引导龙头企业参与农业经营主体,创新经营组织,逐渐增强农业新型经营主体进入商业信贷市场的能力,降低借贷成本,提升承贷能力。

深化行政体制改革,以解决政府管理职能城乡分割为重点提高管理服务质量和效率。要按照城乡一体化的原则,明确城乡融合发展事权,理顺部门基本职能,合理划分职责分工,妥善解决跨部门事权划分不清晰和重复交叉问题,对职能相近的党政机关可以合并设立或合署办公。妥善处理上级政府垂直管理与下级政府的职责关系,赋予下级政府更多自主权。进一步转变政府职能,深化简政放权改革,创新监管方式,提升政府服务质量和效率,增强政府公信力和执行力,建设人民满意的服务型政府。

(作者单位:河南理工大学城乡发展与社会治理研究中心)

乡村振兴的挑战与对策

□李瑞芳

中国城乡关系的演变

新中国成立以来,我国城乡关系经历了两个时期三个阶段。第一时期(1949-2003年),农业支持工业,农村支持城市时期,这一时期以1978年为界,又大致可划分为两个阶段:第一阶段(1949-1978年),农业农村主要通过农产品剩余为工业化提供积累和降低成本;第二阶段(1979-2003年),农民主要通过提供廉价的劳动力和资金、土地等来支持工业化。第二个时期(2003-2017年),工业反哺农业、城市支持乡村时期,2004年在党的十六届四中全会上,胡锦涛同志提出了“两个趋向”的著名论断,标志着中国城乡关系发生了转折性变化,进入了以工促农、以城带乡的新时期。以后将是城乡融合发展时期,即城市与乡村相互融合、相互渗透,形成你中有我、我中有你、不分主次的平等关系。

党的十九大报告提出要“建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系,加快推进农业农村现代化”。纵观新中国城乡关系,经历了一个城乡分割-城乡统筹-城乡一体-城乡融合的历史演进过程,从分割到融合、从不平衡发展到平衡发展,发生了根本性变化。

乡村振兴面临的主要挑战

当前,我国农业农村发展中还面临着许多挑战。

主要农产品价高质差,缺乏市场竞争力。由于我国农业机械化程度不高,生产效率低,加之近年来农村劳动力成本、土地流转成本不断攀升,以及政府对主要农产品实行最低收购价格政策和财政补贴政策,在进口粮食冲击下,大量农产品积压。而大量化肥和农药的使用,使得消费者对本国农产品信任程度降低,进一步削弱了市场竞争力。

农村就业渠道狭窄,农民增收困难。农产品竞争力低,种地不赚钱,而农业生产资料和农民生活资料高度依赖市场,农户生产成本和生活资本会随着经济社会发展水涨船高,农户仅靠小规模务农难以养家糊口。近年来由于环保约束强化,畜禽规模养殖受到限制,许多乡镇工业企业关停并转,农村就业空间收窄。

乡村治理滞后,基层组织力量不强。农村缺乏好的带头人,许多乡镇干部政治文化素质不高,工作能力不强,服务意识较差;有些村领导班子各自为政、互相拆台,基层党组织力量涣散;党在农村中各项方针、政策没有认真实施,不作为、乱作为的现象还不同程度存在;农村基层管理中还存在着家长制作风,遇事不征求群众意见,村务工作未能做到公正、公开、透明。

多策并举实现乡村振兴

首先,以供给侧结构性改革为主线。通过改革加快城乡之间人员、资金、土地等生产要素的流动和优化配置,降低成本,增强农产品的品质,不断提高其市场竞争力。深化农村土地制度改革,探索多种“三权分置”的实现形式,真正让农户的承包权稳下去、经营权活起来。

其次,以农民增收为着力点。一方面,从长期看要因地制宜,整合当地资源,培育不同类型的农业产业链,形成大企业带动中小微企业发展的专业化分工协作关系。另一方面,从短期看要加强农村信息、物流等基础设施建设,通过互联网+农业,改造提升乡村现有产业,并积极培育新组织、新模式、新业态,扩宽农民就业渠道。

再次,以有效治理体制为保障。健全基层选举制度,选拔有文化、有抱负、会管理的干部进入村级领导班子;通过各种类型的学习、培训,不断提高基层干部的政策理论水平和实际工作能力;建立健全村级管理制度,完善群众监督机制,力求各项工作做到公开公平公正;建设互联网+管理平台,提高决策的有效性;积极推进农村各项改革,让农民在居住条件、劳动就业、社会保障、公共资源、公共服务等方面与市民享有同样的待遇。

(作者单位:河南理工大学城乡发展与社会治理研究中心)

创新农村融资模式 助推乡村振兴战略

□高彦彬

党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,这是以习近平同志为核心的党中央为解决我国发展不平衡不充分问题而做出的重大战略举措。河南实施乡村振兴战略需要充足的资金保障,而高效的融资模式是其有效手段。

河南已有的农村融资模式。一是土地融资。主要通过土地非税收入、土地税收、土地抵押三种渠道融资。在河南乡村振兴进程中,土地融资是地方资金的主要来源,广泛投资于乡村基础设施、公用事业和公共服务等建设项目。二是平台融资。主要是把地方融资平台作为依托,通过土地抵押在商业银行获得信贷资金,实际是把地方政府融资变相转换为企业融资。其贷款已成为河南地方政府乡村建设重要的资金来源之一。三是债券融资。指地方政府通过发行地方债券进行融资,这是一种比较规范的政府融资方式,让政府从隐形融资转化为显性融资。其债券由地方政府调度分配地方债的资金。四是PPP融资。这是一种政府与民营企业合作的融资模式,政府通过与民营企业建立某种伙伴关系来建设和经营项目。因为乡村基础设施建设需要巨大资金,地方政府只有将部分收益权让给有实力的民营企业以吸引民间资本。

传统农村融资模式的局限性。土地是有限资源,地方政府仅靠一次性的土地批租收入只是短期资金收入,不能无限制的变卖土地获得财政收入,不具有可持续性。融资平台贷款实际上是以地方政府的土地和其他资产作为抵押向金融机构借贷,存在隐性负债,是否能够通过收入和税收来偿还债务,还存在制度风险。2009年河南省首次尝试发行地方债,虽然已延续几年,但并没有解决地方政府发行公债和地方融资平台发行债券问题;地方债规模较小,不能满足乡村发展融资的巨大需求。至于PPP融资模式,由于基础设施的自然垄断性和非收益性,政府为控制产权而设置进入壁垒,致使民营资本难以进入乡村建设进程;同时,民间资本的逐利性与基础设施建设的公益性相矛盾,造成民间资本在公共领域投资建设中难以获得经营产权和正当收益。

乡村振兴战略融资模式创新。乡村发展建设项目主要分为非经营性项目和经营性项目,非经营性项目(如学校、医院、福利院等)不能实行市场化运作,要依靠政府财政投资建设;经营性项目可以通过融资模式设计推向市场,解决乡村振兴战略资金缺口问题。

BT模式,即“建设-移交”模式。政府通过制定优惠政策和可操作措施,利用政府之外的社会资金,通过整体打包或主体项目打包的方式,对农村基础设施预算承包,工程竣工并验收合格后,县、乡镇政府在给予投资人合理收益条件下分期回购项目。

BOT模式,即“建设-经营-移交”模式。政府和投资人签订特许经营协议,合理确定特许经营期限。投资人融资建设该项目,在特许经营期限内,通过经营收入实现回本获利,合同期满后将该项目移交给县、乡镇政府。该模式特别适合乡村旅游和公路项目。

BLT模式,即“建设-租赁-移交”模式。政府与投资人签订项目租赁合同,投资人按照合同要求进行融资、施工。项目完成后租赁给县、乡镇政府,由县、乡镇政府支付给投资人租金(投资成本加收益),租赁结束后将所有权移交给县、乡镇政府。该模式比较适合乡村水利和电力基础设施等项目。

BOO模式,即“建设-拥有-经营”模式。政府出让某项目特许权给承包商,承包商根据政府赋予的特许权以及政策要求进行投资建设,拥有该项目的所有权并实施管理经营,县、乡镇政府和其他消费者支付一定使用费。该模式适合乡村生态环境建设项目,能够体现农村融资模式市场化运作的特色。

(作者单位:河南理工大学城乡发展与社会治理研究中心)

“志智双扶”与乡村振兴

□江书军

习近平总书记在十九大报告中强调要坚决打赢脱贫攻坚战,并提出“注重扶贫同扶志、扶智相结合”,确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫。现阶段我国贫困人口绝大多数在乡村,因此,实施乡村振兴战略,重点在于攻克深度贫困,而“志智双扶”也将成为新时代打赢脱贫攻坚战和实现乡村振兴战略的关键着力点。

新时代脱贫攻坚的关键是“志”与“智”的提升,但当前精准扶贫下的“扶志”与“扶智”依然存在一定的问题。一是贫困主体识别标准不能单纯以收入来衡量,必须了解不同贫困对象产生贫困的差异化原因。二是贫困主体脱贫内生动能不足,缺乏脱贫志向,部分贫困对象安于现状、坐等救济,缺乏自主脱贫的精神,存在较为严重的依赖思想。三是贫困主体自身发展能力不足,无法将外界的帮扶转化为自身脱贫致富的手段,“贫困代际传递”现象普遍存在,缺少“智力”扶持。

基于上述问题,新时代“志智双扶”的扶贫工作应从以下四个方面着力:

构建多维贫困识别机制。在现有贫困识别的基础上,进一步完善贫困主体的基本信息,改变单纯以农户年人均收入识别贫困的做法,建立和完善多维度贫困识别体系,将贫困主体的收入、能力、发展前景等综合起来,建立贫困人口识别与评判综合指标体系,防止“数字脱贫”“脱贫又返贫”的现象发生。

激发贫困主体内生动力。扶贫先扶志,“输血”更要“造血”,提升贫困主体的内生动力,这既是当前脱贫攻坚的薄弱环节,也是脱贫攻坚最大的难点。要针对躺在扶贫政策上不思进取的“懒人”,采取各种形式的精神帮扶。对于具有劳动能力,但存在观念落后、“等靠要”思想严重的贫困人口,通过发挥脱贫致富典型示范作用、改造落后习俗等途径,增强贫困主体的自信心。

提升贫困主体致富能力。贫困的表现形式多种多样,但大多数贫困的实质是“能力贫困”,对贫困主体致富能力的提升,是“扶智”的最终体现。针对“有体力、无能力”的个人和家庭,根据贫困主体差异,实施个性化扶持,强化人力资本的投入,进一步提升其自身素质和脱贫致富的能力。

创新精准扶贫治理体系。当前我国脱贫攻坚进入关键阶段,要从源头入手,采取经济、社会、文化、环境等方面综合性措施,构建多元化扶贫参与治理机制,充分发挥政府、市场和社会在扶贫中的协同治理作用,创新扶贫治理体系。改变传统的政府单一主导地位,鼓励社会组织承接产业扶贫等具体项目的实施,构建多部门相互配合的大扶贫格局,从根本上解决贫困问题,全面助力乡村振兴。

(作者单位:河南理工大学城乡发展与社会治理研究中心)

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