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执行制度关键在真抓严管

时间:2017-06-09
来源:河南日报
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  习近平总书记在中央政治局第二十四次集体学习时强调:“法规制度的生命力在于执行。贯彻执行法规制度关键在真抓,靠的是严管。”中国的国家治理能力基本上能适应现代化发展的需要,但是也存在许多不足,最重要的是现有制度的权威性不足、执行力不强,这是影响我国治理现代化水平的主要因素。

  提高制度执行的地方适应性

  我国已经从静态社会转入动态社会,社会流动性日益加剧,有着超大规模、超级复杂的社会格局,国情极端复杂,治理难度和面临的挑战前所未有。总的来看,很难有一套能够统筹协调各地实际情况的普遍性政策。因此,有人提出能否由中央制定出总的方向,而在制度执行上给予地方更大的自主权。这样既可以保证中央权威能够在地方治理中得到较好体现,又能照顾到地方的特殊情况从而不至于一刀切,产生不应有的弊端。这样更需要把握好一个度。做到既强调中央的集中统一领导,又避免各地治理的趋同化、机械化、单一化;既体现地方的灵活性与特殊性,又不会出现分散主义、本位主义,甚至会影响中央权威和国家整体治理效能。

  完善制度执行的评价体系

  目前,尽管制度执行已经得到了高度重视,但是如何对制度执行效果进行评价却存在不少问题。一个突出的倾向是为了考核而考核,所有的制度执行都被纳入量化考核体系,越来越细化,越来越精致,逐渐形成“考核任性”。看起来高效公平,但实际上真实效果值得商榷。制度执行固然需要具体的量化措施和标准,但制度毕竟是靠人来执行的,有些执行的效果并非完全适合量化,如果机械地把所有制度执行的效果都通过量化来体现,势必会造成负面影响,特别是对公职人员的工作积极性以及人民群众对政府公信力的判断产生负面影响。因为制度是死的,而人是活的,制度既要有一定的刚性,也必须要有一定的弹性,这样才能充分激发制度的内生活力。制度的规范化程度标志着制度运转的科学化水平,规范的制度不仅仅讲程序,更注重程序设计背后的约束力、执行力、公信力。科学有效的制度评价体系具有前瞻性、稳定性,能够自成体系、相互贯通、相互制约、相得益彰,使行为的规范性不断提升,能够在不同的执行环境中得到预期的结果。

  严格制度执行的权责分配

  由于行政层级及权限的严格区分,制度执行力在不同的层级表现出较强的局限性和强制性,这从科层制的角度来看也没有太大问题,但问题在于权力与责任的划分是不是对称?拥有的权力与承担的义务是否匹配?很多工作任务被自上而下层层分解,工作压力逐级传递,看似正常的科层制分配方式,但最终的结果却是义务被传递给了基层,使基层承担了纷繁复杂甚至根本无法完成的工作任务,这其实是把层层分解压力变为层层推卸责任。工作任务似乎只要往下延伸和布置就算完成了,而最基层的人却苦不堪言,甚至敢怒不敢言,因为他们的评价与晋升很大程度上掌握在上级手中。正如基层的同志所描绘的“芝麻大的官、巴掌大的权力、天大的责任”,面对人民群众,很多具体的个案的解决需要上级甚至中央层面的政策调整与协调配合,但是现实中往往是地方根本不具备这样的能力和权力,但同时却要去解决事关全局的宏观性问题。

  重视制度执行的文化因素

  有人认为制度总归是由人来制定和执行的,因此认为人的因素还是第一位的。这种观点在一定程度上也是对的,因为人在制度运行的整个链条中始终是实践者、操作者。但同时也不要忘记人是在具体的制度中完成自己的社会身份界定、实现自我价值的,离开了刚性制度的规约,人可能就会脱离正常的社会轨道。为什么制度被称为非人格化的规范呢?因为制度确实有冷冰冰的一面,铁面无情,不讲通融,不讲人情。但同时制度也蕴涵着人文关怀,脱离了对人的关切的制度肯定不可能有长久的生命力。我们讲的社会风气,或者是执行文化,主要是指,如果整个社会对制度有较为理性的认知和判断,执行制度的阻力会减少,执行力就会提升。反之,如果认为一切都靠人的自觉,靠人的主观能动性,未能洞察人性的弱点,就必然会排斥一切制度。而认为制度是万能的,甚至可以脱离人的需要去构建制度体系,把人的需要视为生产流水线的一个环节,就会扼杀制度的活力和人的价值。那种认为社会的好风气不是制度可以规定出来的、人的积极性不是可以调动起来的观点在一定的背景下是对的,但是过于强调人的因素往往就会对制度执行产生抗拒,最终损害人本身的利益和价值诉求。

  提升制度执行的协调性

  习近平总书记强调,“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性。要搞好配套衔接,做到彼此呼应,增强整体功能。”目前存在的问题,一是制度的统一性不够,既存在中央精神与地方落实情况的统一性不够,也存在地方政府的文件相互打架,操作中让人无所适从。问题的根源在于,部门分割、地方本位的现象还比较突出,在制度制定和执行中对本地方本单位本部门的利益往往放在第一位。制度的制定和执行是公权力在社会层面、政治层面的具体运转,体现的是国家和人民的意志,具有强制性和普遍性的特征,会对人的权利和义务产生重大影响,也会对塑造制度文化产生潜移默化的润化作用。二是制度的衔接性不够。制度具有相对的稳定性,甚至会有一定的滞后性。因此制度的出台必须统筹兼顾、通盘考虑,要集思广益、广泛听取人民群众意见,也就是全面深化改革所要求的要把顶层设计与摸着石头过河统一起来,坚持自上而下与自下而上相统一,坚持党中央集中统一领导与贯彻群众路线、人民立场相统一,坚持把改革的力度、发展的速度与人民群众的承受程度相统一。人民群众需要引导,那种认为改革只是部分精英人物的事情,不需要人民的参与和评价的观点是极端错误的。改革既需要人民的参与和支持,也需要人民的最终评判。⑩5

  (作者系省委党校教授  涂小雨)

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